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(二)健全PPP模式的债务预算管理制度﹡。一是细化支出科目分类π☆∟,适当增添“项级”“目级”明细科目以细化债务预算管理?∟♂,如可在款级“基础设施建设”科目下增设道路、桥梁、农田设施等项级科目以细致区分行业⊿?﹡。同时∟☆,鉴于PPP项目的独特性⊙☆﹡,也可以考虑在经济性分类科目下♂△☆,单设“PPP项目支出”这一明细分类∴☆∵,从而更清晰的反映PPP项目的财政支出责任和债务需求⌒。二是明确收支规则?,约束项目经济性支出和资本性支出间的科目流用?,避免不同项目间的政府债务相互转移﹡∴〇。三是健全中长期预算管理框架☆,形成与年度预算有效衔接的滚动预算安排∵△⌒,发挥中长期预算框架的预测、预警功能♂☆,及时发现未来债务变动趋势♀,提前安排PPP项目数额⊙☆〇,调整支出结构⌒⌒♂,确保PPP项目的政府债务额度随经济发展状况适当增减▽,与财政承受能力相匹配△。

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(三)财政承受能力论证体系仍需完善☆⊙⊿。虽然我国专门出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》)规范论证行为┊∴,但从制度本身和实践成果来看♂⌒⊿,当前财政承受能力论证体系仍存有漏洞:一是程序法定性不强□↑∟。当前PPP模式由财政部和发改委双主体负责♂◇♀,在发改委的制度要求中⊙〇,只提出了“开展可行性评估”⊿☆,并未强制要求开展财政承受能力论证〇,很可能导致部分PPP项目绕开支出约束♂?。二是论证内容仍需细化π。目前⊿∟,《指引》中仍缺少对测算方式、论证程度的详细要求△☆⌒,严重影响了论证的准确性〇↑♂,如对于合理利润率仅要求以中长期贷款利率为基准∵,但不同行业利润率差异较大△▽↑,如何取值仍难以统一;而对于年度折现率⊿,《指引》又缺少具体规定△⊿,直接导致了实际操作中利率选择混乱⊙,测算随机性较大、结果难以类比π∴∟。三是执行成果参差不齐⌒π。当前公开报告中各地差距较大⌒?,部分地区报告缺少单价、数量等细节信息┊,存在着论证简略、数据少报、漏报等众多问题〇,极大地影响了论证结果的准确度♂┊。

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特点(一)复杂性☆∵⌒。从参与主体看□┊,PPP模式借由契约关系∟△,将政府、社会资本与公共产品供给紧密联系到一起▽♂∴。这就使得在主体间(政府和社会资本之间)及主体内(各级政府之间)都存在委托代理关系□◇,信息不对称和利益冲突产生的问题也更易放大↑?。

更严重的是∵〇⊙,政府部门受突破预算约束的动机影响∵,还可能进一步通过担保、承诺等方式故意将上述债务移出政府资产负债表↑♂,使得本来就隐蔽的政府债务更难以被发现⊿▽。

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建议(一)树立PPP模式政府债务管理意识〇∟。一是普及PPP模式的财政支出、债务管理、风险管控知识〇π,明确PPP模式下政府债务的表现形式☆,形成“管理与推行并重”的PPP模式制度文化氛围∟〇。二是通过法律体系的建设倒逼地方政府债务管理意识的提高♂。这即是需要在整合现有法律法规的基础上◇□〇,建立涵盖法律法规、实施原则、操作指南的多层级的PPP模式法律体系?﹡,落实主体责任♀∴♀,约束地方政府的推广实施行为♀⊙♂。三是要在评价地方政府PPP模式推进情况的同时◇◇,一同评估PPP模式下的政府债务管理情况□↑↑,以引导地方政府兼顾显隐性、长短期的债务管理↑?∵,条件成熟时▽〇,还可将其进一步列入到政府绩效评价体系中以强化债务管理水平☆□。

问题(一)重推行轻管理☆◇,对PPP模式的政府债务问题认知不够▽☆。目前部分地方政府仍存在着“只考虑当前债务化解﹡♂⊙,不考虑长期债务持续”的短视性问题♂〇?,认为实施了PPP模式就是完成了财政风险的转移〇┊﹡,而对PPP模式下政府债务的新特点关注不多、认知不清∵♂∴。如在隐性债务清理文件中□□,大部分地区只把PPP模式作为偿债资金的对接渠道⊙◇,只研究如何引进PPP项目解决当前债务危机◇∵,而不探讨其是否可能带来其他隐性债务;同时∴,部分地区也缺少独立而明确的实施原则π∵⊿,在实际操作中不是依靠主观直觉就是照搬他人经验π〇,甚至部分地区还直接通过回购安排、“明股实债”“暗股协议”等方式诞生一系列的“假PPP项目”〇,为未来的财政支出和债务平衡埋下了隐患◇▽∟。

胡亚楠政府与社会资本合作模式(PPP)凭借其提高供给效率、缓解支出压力的优势已经成为我国当前最重要的公共产品供给手段之一↑◇┊,但PPP模式并未改变政府支出的本质☆?,不能保证债务风险的释放∟?□,政府债务的变动情况仍需各方加以关注♂☆。

(二)重事前轻事中♂,债务预算管理体系尚未成熟┊♂。一是现行政府预算分类体系中“类款项目”的四级科目设置仍显粗糙、科目流通规则缺少明文规定☆?⊙。实践中∴□∴,政府部门很可能通过PPP项目支出与其他支出的混同与流用实现项目资金的挪用、财政支出的变相增加和债务负担的掩盖与隐藏▽▽∟。二是我国跨年度预算平衡机制尚处于改革过渡状态♂↑,中长期预算管理框架仍在架构初期↑,在PPP模式的处理上往往只是在年度预算的基础上草草更改、简单类比♂,随意性较高、准确度较差△∴⊿,难以有效把握政府债务的变动趋势和债务增减的真实原因□。

(三)不确定性∵⌒♂。PPP项目时间跨度长﹡♂,未来所处的经济社会环境复杂多变⊿□∟,由于人的有限理性♀☆,政府和社会资本双方均无法精确遇见未来可能发生的所有事项∵,难免面临众多不可预见因素﹡。

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